从好房子到好社区——完整社区工作历程与思考

2023年3月12日，2022年中国城市规划学会城市设计学术委员会“城市设计与城市高质量发展”在浙江衢州召开。中国城市规划设计研究院城市设计研究分院院长陈振羽作了题为《从好房子到好社区——完整社区工作历程与思考》的主题报告。报告分享了近年来完整社区的工作历程以及对社区工作未来的思考，提出了从顶层设计到基层工作推进，再到为居民精细化、精准化服务的思路与展望。

陈振羽 中国城市规划设计研究院城市设计研究分院院长

#1

社区的基本认识

社区的概念起源于西方，于20世纪30年代传入中国，其概念在不同时期、不同领域的释义多达上百种，这说明社区的内涵非常丰富、重要性十分突出。

习近平总书记高度重视社区工作，多次到社区考察调研、指导工作，他在很多场合都讲到：“社区是党和政府联系、服务居民群众的‘最后一公里’。”“要把更多资源、服务、管理放到社区，更好为社区居民提供精准化精细化服务。”

回溯国内外社区的发展历程，我们看到西方和我国围绕社区这个概念都各有一条清晰的发展脉络。西方从邻里单元，到公众参与，再到不同的主义和理论，社区这个概念一直贯穿着西方社会经济发展；我国从最早的井田制、里坊制，到后来的单位制，再到街道居委会制和住房改革后现代社区的出现，我们的社区也是随着社会经济的发展在不断地改变着空间形态和治理模式。但是无论我国和西方社区发展历程存在着怎样的差异，我们发现社区一直以来都是城市结构的基本单元、居民生活的基本单元，也是社会治理的基本单元。

中西方社区发展历程

回到住房和城乡建设部的工作上，党的十八大以来，住房建设工作重心逐步开始从“好房子”转向“好社区”。一方面，中国城镇居民人均住房建筑面积从新中国成立之初的8.3平方米增长为2018年底的39平方米，已在“好房子”上取得了显著的进步；另一方面，随着城镇化水平的提升，我国的城市发展已从粗放的规模扩张进入精细化的提质增效阶段，亟需进一步提升居住环境质量。因此，在年初的住房和城乡建设重点工作推进会上，倪虹部长明确讲到：“以努力让人民群众住上更好的房子为目标，从好房子到好小区，从好小区到好社区，从好社区到好城区，把城市规划好、建设好、治理好。”这是规划建设工作思路上的一个重要转变，因为过去我们规划师做工作往往喜欢从宏观战略入手，从大的趋势入手，但是倪部长的讲话对我们未来的工作提出了一个新的要求，就是希望我们更多地从每个人身边的事情做起，从“好社区”做起。

吴良镛先生在解释“好社区”时提到“社区规划与建设的出发点是基层居民的切身利益，不仅包括住房问题，还包括服务、治安、卫生、教育、对内对外交通、娱乐、文化公园等多方面因素，既包括硬件又包括软件，是一个‘完整社区’的概念”。在实践方面，厦门、沈阳等地已率先开展了一些关于“完整社区”的探索工作，在环境改造和社会治理方面形成了可复制、可推广的经验，取得了令居民满意的成效。正是有了这些学理和实践上的基础，进而促成了我们这几年持续开展“完整社区”相关工作。

厦门、沈阳等完整社区探索实践

#2

完整社区建设实践历程

完整社区这一概念的提出是对新时期“好社区”需求的回应，旨在建立物质空间建设与社会空间重构为一体的完整社区价值体系，为我国社区建设工作有序开展提供系统性、整体性的理论基础支撑。下面我将系统地梳理完整社区研究和建设的主要历程，对过程中的一些关键内容展开进一步的阐述。

完整社区建设的六个方面

1 算规模——

“人的尺度”与“数据诊断”相结合

在完整社区规模的研究中，我们以在社区的时间最长、使用设施最频繁的人群，也是出行能力有限的人群——老年人和儿童的步行能力为半径，并结合大数据诊断等数字化技术，对大中小城市社区基本规模分布、公共服务设施配建情况等进行了研究，最终确定了完整社区的规模，即步行时长5-10分钟，步行距离300-500米，常住人口1万人上下，公交站一站左右。这一规模制定的核心目的不是为了划定边界，而是为了引导社区在更合理的尺度上把设施配好、把服务做好，各地在做完整社区建设工作时可因地制宜、灵活划定完整社区工作范围。

完整社区的规模

2 定标准——对既有标准的选择，

考虑新旧社区差异化因素

完整社区标准是如何制定的，与现有标准的关系是什么？这是我们常被问到的问题。这里我想从重点解释一下完整社区标准制定的过程：一是我们结合老旧小区改造工作的线下实地调研，了解各地社区建设的基本情况，发现了社区在硬件和软件两方面普遍存在的现状问题；二是在全国范围内开展线上问卷调查，通过7567份有效问卷反馈，了解不同年龄结构居民对社区配套服务设施的实际诉求；三是根据既有的政策文件、法律法规、相关的标准规范、国家统计数据等，针对社区现状短板和问题，结合居民实际诉求，从现有的相关要求中选取出适合当前阶段“好社区”建设的内容和指标。所以说完整社区并不是一个新的标准，而是对既有标准的选择。

完整社区线上线下调研情况主要结论

此外，我们在指标制定过程中还考虑了既有社区和新建社区的差异，部分指标在建设要求上有一定区分。既有社区由于条件有限，因此要注重整合社区闲置资源，因地制宜把握改造重点，可通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式补充设施短板，重点在于改善和提升；新建社区相比既有社区标准更加严格，要与现行标准紧密对接，设施需与住宅同步规划、同步建设、同步验收和同步交付，重点在于符合各项标准要求。

既有社区和新建社区采用了差异化的建设标准

3 做指南——

为完整社区建设提供通俗易懂的指引工具

为了让完整社区这件事能够更好地推进，我们编制了《完整居住社区建设指南》，内容包括完整社区的概念内涵、基本要求、建设指引和典型案例。与以往偏向技术路径的指南不同，本指南具有通俗易懂的特点，能够使各地政府官员、社区工作人员、社区居民通过翻阅这本图文并茂手册，就能迅速了解完整社区的建设要求和建设方法，是政策宣传普及的一种有效形式。

完整居住社区建设指南（封面+节选）

4 发政策——

通过完整社区引领新时期社区建设和治理

为了推进完善社区建设，国家和相关部委出台了一系列相关政策。2020年7月，国务院办公厅出台《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》时第一次明确提出了完整社区的建设目标；同年8月，住建部等13个部门印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》时，随文发布了《完整居住社区建设标准（试行）》；2021年12月，《完整居住社区建设指南》印发至各地；2022年10月，住建部办公厅和民政部办公厅共同发布了《关于开展完整社区建设试点工作的通知》，这一政策是国家层面社区政策的一个重要突破，意味着社区建设和治理相关的两大部门形成了合力，将在未来一起为社区的发展而努力。随着完整社区相关政策的不断细化，完整社区将进一步与城镇老旧小区、老旧街区、城中村改造等工作统筹，起到引领新时期社区建设和治理工作的作用。

图 完整社区相关政策发布情况

5 推实践——促进形成完整社区示范项目，

支撑相关政策及标准制定

完整社区建设工作自2020年开展以来，在推进各地老旧小区改造、社区服务设施补短板等方面取得了积极的成效，形成了一系列完整居住社区示范项目，促进了社区商业、养老、托育等服务业的发展，有效提升了居民的获得感、幸福感、安全感。此外，完整社区工作还支撑了公安部、商务部等部委进一步编制和修订相关政策文件12项、相关标准规范5项；多地结合城市本地特色制定了自己的政策或标准，例如重庆市出台了《重庆市完整居住社区建设操作指南》，并打造了82个市级示范社区。

完整社区工作支撑相关部委进一步制定政策文件和标准规范

下一步我们还将持续协助住建部推进完整社区相关工作，今年计划重点开展两方面工作。一是推进完整社区建设试点工作，在全国打造一批完整社区样板，目前各地试点实施方案还在制定当中，下一步将组织专家深入社区开展评估；二是在全国开展的城市体检工作，城市体检指标体系自2020年至今每年都在变化，其中社区相关指标的趋势是越来越多，本年度城市体检指标体系还在编制过程中，预计社区部分的指标占比将达到1/3。

2020-2022年城市体检指标体系中社区相关内容梳理

#3

思考与展望

1 接天线——

进一步构建多部门协同的治理机制

社区的建设治理虽然是最为基层的工作，但是同样不能忽视顶层设计。未来还需进一步探索和构建多部门协同的治理机制，明确各方的责权分工，突破以往社区“重建设、轻管理、难更新”的局限，从顶层设计为完整社区建设提供更加完善的制度保障。

多部门协同参与社区建设治理

2  聚地气——

进一步探索多元主体参与的建设路径

随着治理重心下移、事权下放，街道和社区这两个层级将发挥愈发重要的作用，在未来成为社区建设的关键。在完整社区建设的基层实践中，建议各地探索形成“市县主导、区街落实、专项部门协同、社会单位参与、社区居民共同缔造”的实施路径，形成多元主体参与的工作平台，推动完整社区建设工作在不同层级政府部门、社会组织和居民间的协同实施。

多元主体参与社区建设的工作路径

3  有人情——

提升基层精准化、精细化服务水平

完整社区建设要把人民群众的需求放在第一位。完整社区建设应做到“体检先行”，通过开展社区体检，摸清底数，了解居民实际诉求，进而明确完整社区建设方向，优先解决居民反映最为迫切的问题。

除了满足居民需求，还需要不断提升基层精准化、精细化服务水平。过去几年，我们通过在海淀区开展责任规划师制度建设，协助海淀辖区内的27个街镇各配备了一名全职街镇规划师，通过长期驻场服务填补了街镇层面普遍缺乏规划设计高水平专业人才的空白。此外，由于海淀区高校云集，我们还建立了高校合伙人制度，通过聘请辖区内知名高校的教师团队，深入社区，以专家视角为基层建设出谋划策。2022年，全职街镇规划师和高校合伙人共推动社区小微空间改造项目27个、老旧小区改造项目86个，组织开展公众参与活动114次，切实提升了居民的满意度和幸福感。

海淀责任规划师工作实践

#4

结    语

社区是构成城市有机体最基本的单元和细胞，社区建设和治理虽然目前看起来是一件小事，但是未来其重要性将日益凸显，就像人一样，只有当我们身上每一个的细胞都健康、有活力，我们这个人才能健康、有活力。

近期，芝加哥发布新总规《我们将成为芝加哥》（《We Will Chicago》），提出“把芝加哥建成公平和有韧性的城市，旨在促进社区发展和活力，确保所有的居民都能生活在健康安全的社区中，并对自己深爱的社区和城市充满归属感”。未来随着城镇化水平的不断提升，我国也将有越来越多的城市像芝加哥一样，将城市规划和建设的重心向“好社区”转移，关注社区建设和可持续发展。

芝加哥新版总规《我们将成为芝加哥》（《We Will Chicago》）

来源：中国城市规划