我国社区服务业的发展成效、问题与建议

我国社区服务业的发展成效、问题与建议

摘要：大力推动社区服务业高质量发展，是构建新发展格局的重要举措，是落实“六保”“六稳”任务的内在要求，对于扩大消费、促进就业、完善社区服务体系、夯实基层治理具有重要意义。自上世纪80年代我国提出发展社区服务以来，社区服务业的发展环境和条件有了较大改善，行业有了重要发展，但现阶段仍存在社会认可度不高、发展规划有待加强、市场供给能力不足、管理和服务碎片化、数字化水平有待提升、人才队伍建设滞后等问题。急需提高社区服务业的社会认可度，加强社区服务资源的统筹规划和利用，加大社区服务业的主体与服务供给，健全社区服务业的管理和服务机制，持续推进社区服务业数字化转型，加强社区服务业人才队伍建设。

关键词：社区服务；社区服务业；社区治理；物业管理

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“推动生活性服务业向高品质和多样化升级。加快发展健康、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等服务业”，“持续推动家政服务业提质扩容，与智慧社区、养老托育等融合发展”，“提高城乡社区精准化精细化服务管理能力。”这些对发展社区服务业提供了重要的方向指引。自20世纪80年代中期我国提出发展社区服务并推动社区服务社会化、产业化以来，社区服务业的发展环境和条件有了较大改善，行业发展有了重要进展，但仍面临一些问题，急需统一认识、高度重视、统筹规划、加大准入、大力扶持、优化结构、加强监管，进一步推动社区服务业社会化、产业化、专业化、连锁化、多元化、智能化发展。

一、我国社区服务业的内涵与重要意义

社区服务业是现代服务业的重要组成部分。大力发展社区服务业，是构建新发展格局的重要举措，是落实 “六保”“六稳”任务的内在要求，对于扩大消费、促进就业、完善社区服务体系、夯实基层治理具有重大意义。

（一）社区服务业的内涵

社区服务业指以满足城乡社区居民美好生活需要为目标，由政府、市场与社会组织在社区内部或周边提供的，包括政务服务、公共服务、便民利民服务与志愿服务在内的服务业的总称。现阶段，我国社区服务业已初步形成政府引导、市场机制充分发挥作用、社会主体积极参与的供给模式。主要服务类型包括：一是社区政务服务，指政府在社区提供的行政许可、确认、裁决、处罚等服务，如在社区提供的商事、户籍、社保办理等服务；二是社区公共服务，指政府或社会力量在社区提供的就业培训、教育、医疗卫生、养老、文体、救助、福利等服务，如社区养老、日间托管等服务；三是社区便民利民服务，主要指由市场主体在社区提供的商超零售、餐饮、物业管理、家政、维修、寄递等方便居民日常生活的商业服务；四是社区志愿服务，指社会组织、社会群体、志愿者在社区提供的志愿性、互助性、公益性服务，如志愿性的法律辅导、心理咨询、互助养老等服务。

（二）当前发展社区服务业的重要意义

1.有利于充分释放居民消费潜力。2019年，内需对我国经济增长的贡献率为89%。其中，2019年全年社会消费品零售总额为41.2万亿元，增长8%，消费对经济增长的贡献率为57.8%，拉动GDP增长3.5个百分点。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，发展社区服务业对于畅通经济微循环、增强消费对经济发展的基础性作用至关重要。我国社区服务业的服务群体庞大，消费需求多元，但现阶段存在产业发展不充分、供需结构不匹配等问题。大力发展社区服务业，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，有助于推动新发展格局形成，以及持续保障和改善基本民生，满足社区居民日益增长的美好生活需要。2.有利于广泛拓宽就业渠道。就业是最大的民生，服务业是就业的“稳定器”。2019年，我国第一、二、三产业就业人员占比分别为25.1%、27.5%和47.4%，呈现服务业占主导的就业模式。社区服务业是服务业的重要组成部分，且多属劳动密集型产业，就业门槛相对较低、吸纳能力强，可以为农村剩余劳动力、城市下岗人员、复员转业军人等群体创造大量就业机会。据人力资源社会保障部预测，未来5年，我国仅活跃在餐饮、生鲜、药品配送等领域的网约配送员需求量就高达3000万人。3.有利于持续推进基层治理体系与能力现代化。城乡社区是社会治理的基本单元，通过发展社区服务业做好社区服务，对于夯实基层社会治理基础、巩固国家基层政权至关重要。大力发展社区服务业，有利于及时回应社区居民在养老、家政、医疗等方面最关心、最直接、最现实的服务诉求，增强居民的幸福感与获得感，将基本民生保障在基层。大力发展社区服务业，有助于寓社区治理于服务之中，实现治理重心与服务资源下移，将社会矛盾化解在最基层，将社会和谐创建在最基层。通过充分吸纳企业、社会组织等主体参与社区服务，有助于构建共建共治共享社会治理格局、打造社区治理共同体。

二、我国社区服务业发展取得的主要成效

经过多年发展，我国社区服务业已取得初步成效，制度环境日益优化，产业化水平不断提高，服务体系持续完善。但总体看，我国社区服务业仍处于初级阶段，具有巨大的发展空间与潜力。

（一）政策环境持续优化

党中央、国务院高度重视社区服务业发展，自20世纪90年代以来相继出台了一系列引导性的政策文件。如，1993年民政部等14部门发布《关于加快发展社区服务业的意见》，2006年发布《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，2016年民政部等16部门出台《城乡社区服务体系建设规划（2016－2020年）》，2020年国务院办公厅发布《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》。党的十九届五中全会进一步就生活服务业与社区服务进行部署，社区服务业发展的政策红利将持续释放。总体看，我国社区服务业政策主要着力点在五个方面：一是逐渐推进城乡社区服务业统筹发展。随着城乡二元结构逐渐解体，社区范畴已从城市社区拓展为城乡社区，社区服务不断向农村延伸，基本社区服务均等化成为重要发展目标。2007年发布的《“十一五”社区服务体系发展规划》聚焦于城市社区，2011年发布的《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》则提出“继续开展农村社区服务试点”，而2016年发布的《城乡社区服务体系建设规划（2016－2020年）》则明确提出“统筹城乡”的原则，我国社区服务体系建设进入城乡统筹发展的新阶段。二是持续降低社区服务业发展的制度性交易成本。从行业准入、土地供应、税费优惠、财政支持、人才培养、就业扶持等方面持续发力，不断降低审批门槛，加大扶持力度。三是不断推动社区服务业市场化、多元化发展。政府逐步从微观事务中脱离，充分发挥市场机制作用，支持各类组织和个人积极参与社区服务业发展，完善社区服务的多元化供给机制。四是注重社区服务业的规范化发展。如，国家标准委发布了《家政服务机构等级划分及评定》等国家标准。五是更加注重社区服务业的数字化支撑。国家高度重视并鼓励社区服务业与互联网技术融合发展，提升社区服务的可及性与效率。地方政府积极响应中央要求，努力营造良好的政策环境，推出便民生活服务圈建设等整体性创新政策。在政策引导方面，江苏省出台《关于加强城市社区治理与服务的意见》，天津市出台《关于推进电子商务进社区促进居民便利消费的实施意见》，湖南省出台《关于加快推进社区社会工作服务的实施意见》，均致力于引导社区服务业的健康发展。在社区服务圈建设方面，截至2020年底，北京累计建成1772个“一刻钟社区服务圈”，覆盖率达98%以上，基本实现“小事不出社区”；天津市已基本实现中心城区和滨海新区“15分钟便利消费圈”全覆盖、环城四区日益完善、其他区域加快建设的便民商业格局。

（二）产业体系不断健全

伴随居民收入水平的持续提高，以及新型城镇化、老龄化进程的快速推进，社区服务需求极大释放，家政、养老、物业等社区服务市场迅速发展。社区服务业顺应居民消费升级趋势，不断完善产业体系、丰富服务业态，并呈现多样化、融合化、品牌化发展态势。

1.社区服务业业态不断丰富。

社区服务业是一个庞大、复杂的产业体系，正不断从生存型服务向发展型、享受型服务拓展，既满足老年人、残疾人等特殊群体的基础需求，又满足全体居民不断升级的多元化、个性化、高端化需求。目前，各地城市社区服务已普遍覆盖政务、家政、养老、托幼、医疗健康、养生保健、美容美发、日常洗染、家电维修、餐饮、生鲜配送、花店、咖啡茶馆、房屋租赁、职业辅导、法律咨询、社区金融等诸多业态。

2.家政、养老、物业等部分细分行业快速发展。

随着人口少子化、老龄化时代到来，以及城镇常住人口超过60%的影响，部分行业发展势头较好，引领社区服务业快速发展。家政服务业受老龄化、全面二孩政策实施等影响，市场规模增长迅速。国家发展改革委数据显示，2018年我国家政服务业经营规模达5762亿元，同比增长27.9%。

养老服务业伴随我国老龄化进程呈爆发式增长态势。我国老龄化发展速度快，老龄人口基数大，截至2019年底，我国60岁以上的老年人口达2.5亿人，占总人口的18.1%。同时，我国养老服务床位数已超过761万张，养老机构超过3.4万个，其中社会力量占比超过50%。据全国老龄办2014年预测，中国老年产业的规模到2020年和2030年将分别达到8万亿元和22万亿元，对GDP拉动分别达到6%和8%。

物业服务业在城镇化背景下不断拓展。根据《2020年国民经济和社会发展统计公报》，2020年末全国常住人口城镇化率超过60%。城镇化的推进给物业服务带来广阔的市场空间。Wind资讯数据显示，2019年全国物业管理和房地产中介服务业营业收入为13 454亿元，物业管理就业人员255万人。物业服务企业有接近居民、全天候陪伴的独特优势，除提供安全、清洁、绿化等基础服务外，正不断向社区金融、社区养老等领域拓展，产业发展空间更加广阔。

3.不同种类社区服务业开始协同发展。

数字化助推了不同细分行业间的协同发展。如，伴随网络零售市场发展和快递基础设施完善，我国快递业市场规模呈中高速增长。2019年，我国快递企业日均快件处理量超1.7亿件，全国快递业务量累件635.2亿件，增量规模连续两年超过100亿件，快递业务收入累计完成7497.8亿元。快递业在快速发展的同时，也赋能电商等相关产业发展，2019年快递业支撑实物商品网络零售额超过8.5万亿元，占社会消费品零售总额比重突破20%，有力支撑了生鲜电商、直播电商等新业态的发展壮大。

（三）基础设施逐步完善。

基础设施是社区服务业发展的基础。通过将社区服务设施纳入各类城乡发展规划，我国已初步形成以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施体系。2012年，国务院在《关于深化流通体制改革 加快流通产业发展的意见》中提出，完善社区商业网点配置，新建社区商业和综合服务设施面积占社区总建筑面积的比例不得低于10%。从机构数量看，我国社区服务机构和设施数从2010年的15.3万个快速发展至2019年的52.8万个。从分类看，2015年以来，我国社区服务中心、社区服务站、社区养老照料机构和设施、社区互助型养老服务设施均有不同程度的增长。从机构覆盖率看，2019年的城市社区综合服务设施覆盖率为92.9%，较2015年上升了10.9个百分点；2019年的农村社区综合服务设施覆盖率为59.3%，较2015年上升了27.5个百分点。

地方还积极探索建立了一些接地气、有特色的社区服务网点。如，江苏省支持近40个农产品流通企业建设了2200个社区直供店（点）；上海各区县积极探索“邻里汇”“睦邻中心”“邻里中心”“市民驿站”“社区嵌入式养老”等社区服务站点；吉林省各县（市、区）都成立了社区服务中心，在城市社区和行政村积极推广一站式便民服务大厅；深圳市积极发展长者饭堂、助餐点、星光老人之家等为老服务设施。

（四）多元筹资格局初步形成

社区服务具有营利性与公益性的双重属性，内在要求多元化的资金筹集模式。随着社区服务业产业化、社会化程度不断加深，已初步形成政府出资、企业投资、社会捐资的多元化投入格局。主要如下：

1.设立社区服务业发展专项资金。在国家层面，2013年财政部联合商务部印发《中央财政促进服务业发展专项资金管理办法》，明确家政服务、大众化早餐工程、社区商业等为重点支持的民生商贸服务业项目。我国城乡社区事务财政支出逐年增长，从2010年的5987.38亿元增加至2019年地25 681亿元。在地方层面，杭州市出台了《杭州市社区服务业发展专项资金使用管理办法》，提出每年设立1000万元的社区服务业专项服务资金，支持社会组织、便民服务网点等多方主体参与社区服务；截至2020年9月，江苏省级财政累计投入9.1亿元专项资金，省级以下财政累计投入56亿元，用于新建、改造社区基础平台和社区服务用房。

2.发挥中央专项彩票公益金补助支持作用。如，财政部发布通知，提出用中央专项彩票公益金支持开展居家和社区养老服务改革试点工作。2019年，全国彩票公益基金共划拨民政部38.69亿元，用于资助老年人、孤儿等人群的社会福利和服务设施建设。2015年，民政部《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》规定，民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上用于支持发展养老服务业，并随着老年人口的增加逐步提高投入比例，其中支持民办养老服务发展的资金不得低于30%。

3.加大税费优惠力度。2019年，财政部等6部门发布《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》规定，企业、事业单位和社会组织提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，免征增值税，在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。

4.创新政府与社会投入合作形式。2016年，民政部等16部门印发的《城乡社区服务体系建设规划（2016－2020年）》提出，采取公建民营、民办公助、政府购买社会力量服务、政府和社会资本合作（PPP模式）等方式，积极引导社会力量参与城乡社区服务供给。各地就此进行了多种创新。如，青海省民政厅等13部门印发《政府向社会力量购买社区服务实施办法(试行)》，鼓励政府向社会力量购买矛盾调处、人文关怀、心理疏导等社会工作服务与家政保洁、住院陪护、法律援助、文体娱乐等社区便民服务。南京市率先推出“喘息服务”制度，通过政府购买机构或居家养老服务方式，为重度失能老人每年免费提供15天的“全托”服务，让日常提供照料的家属得到“喘息”。湖南省民政厅与长沙市民政局从2016年起每年联合举办一次社区服务“三社联动”供需对接会，形成社区服务需求、社会组织（社工机构）服务供给、社区服务资金投入的良性互动。

5.探索建立社区服务发展基金。社区基金会是中国社会治理实践中出现的新型形态，也是社会组织新的发展方向。2008年，我国第一家民间社区基金会在深圳诞生，此后上海、北京、江苏等地启动了社区基金会的培育孵化工作。社区基金会旨在通过各种途径向社会广泛募集资金、整合资源，以资助孤寡老人、青少年健康成长等社区服务项目，以期补齐社区服务与社区自治的资金短板。2017年发布的《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出，“鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域。”在政策推动下，社区基金会开始加速发展。

6.开展市场化有偿服务与金融创新。随着社区服务市场化的推进，经营性服务收费日益成为社区服务发展的重要资金来源。在养老服务方面，民政部等10部门出台《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，强调以市场化为方向，推动社会资源向养老服务领域配置和倾斜。早在2018年底，社会开办的养老机构占比已超过50%。同时，金融机构投资养老服务业也得到政策鼓励，助推了社区服务业的发展。

（五）数字化转型加速推进

党的十九届五中全会明确提出，加快推进服务业数字化。随着互联网普及率快速提升，以及信息惠民工程、智慧社区建设、5G进社区等一系列工程的实施，社区数字化基础设施不断加强，社区服务业加速向数字化转型。“互联网+社区服务”致力于充分利用信息技术，构建大数据和信息处理平台，加强和提高服务居民能力，是智慧社区服务的一个重要发展态势。

1.社区公共服务综合信息平台建设持续推进。2013年，民政部等5部门出台《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，推动不同层级、不同部门、分散孤立的各类社区信息系统向社区公共服务综合信息平台迁移集成。在此基础上，地方有效整合服务资源，推动“数据多跑路、群众少跑腿”，提升了社区服务的智能化、精细化水平。

2.信息技术驱动社区服务消费升级。随着大数据、人工智能等技术应用场景的拓展，智能柜、人脸识别、扫码支付、自助结算等技术元素不断融入社区服务，推动智能购物、智能家居、智能泊车、智能看护等一系列服务产生，极大提升了居民尤其是农村居民的消费体验。

三、当前社区服务业发展面临的主要问题

随着生活水平的提高和消费结构的升级，人民群众对社区服务的需求日益增加。但是，根据我们对全国13个省（区、市）的调研发现，目前我国社区服务业供给仍相对滞后，在社会发展环境、产业供给和供需对接能力、发展规划与管理服务、数字化支撑、服务人才队伍建设等方面存在一些问题和短板，还不能满足新时代我国社区居民日益增长的各种服务需求。具体表现为：社会认同和参与度不高、供需结构失衡、发展规划有待加强、管理和政策扶持碎片化、智能服务与管理程度不高、人才队伍短缺等。

（一）社区服务业的社会认可度不高

社会认可度反映一个产业发展的市场基础。尽管我国在20世纪80年代中期就开始倡导发展社区服务，但社区服务作为产业的认可度还不高，主要表现在三个方面：

1.对社区服务业的内涵与外延还缺乏明确的界定。人们对面向社区的政务服务、公共服务、便民利民服务和志愿服务的功能定位及其关系认识还不统一。

2.政府对发展社区服务业的重要性缺乏充分认识。特别是基层政府未能从国家发展和治理的高度来认识社区服务业发展的重大意义，导致相关部门缺乏政策扶持、资金投入的积极性不高，未建立长效机制，制约了产业的发展。

3.社会力量投资社区服务业的积极性不高。由于社区服务业多属于薄利多销的业态，收益回报慢、利润低，社会力量尤其是大企业投资的积极性不高，进而不利于产业的规模化、集成化发展。

（二）社区服务业的市场供给能力不足

1.行业主体发展不足。社区服务业有行业布局分散、内部竞争压力大、利润微薄且不稳定等特征，难以形成自我积累、自我发展的良性循环。因此，企业规模普遍较小，行业缺乏有影响力、大型集约化的企业，连锁经营水平、产业化程度偏低。龙头企业的缺乏导致行业的服务能力有限、服务质量不高、服务形式创新不够，行业发展的规模有限。

2.对社区服务的需求掌握不够，社区服务业供需结构失衡。随着我国居民收入和消费水平的持续提升，居民的社区服务需求呈现多元化、个性化、高端化发展趋势，但目前政府与社会对不同社区的居民服务需求情况了解不够，导致供需失衡。社区服务供给仍以满足居民日常生活需求的零售、餐饮等服务为主，供给结构较为单一，产业附加值偏低，新兴消费发展滞后，不适应新形势下社区居民消费转型升级的需要。如，社区餐饮零售业竞争激烈，门脸淘汰更换较快，而居民日益增长的养老照护、心理服务、技能培训等服务需求无法得到有效满足。

（三）社区服务业发展规划有待加强

1.社区服务业发展的总体规划欠缺。目前，我国社区服务业缺少依据社区性质、社区规模、居住人口与法人特征进行的超前统一规划，导致社区服务站点和基础设施缺乏科学布局，服务地域边界不清，城市社区与农村社区、商品房与非商品房小区、高档与低档楼盘小区、福利房与非福利房小区等之间发展差距明显，也难以实现对社区服务资源的统一管理。

2.社区服务基础设施建设不足。调研发现，用地紧张、空间不足是社区服务业当前发展面临的普遍难题，大部分社区服务业存在办公场所偏小、服务用地紧张的问题，一些社区甚至没有办公和服务用房，或者基本办公设备配置不全，办公和服务条件落后的局面尚未根本改变。特别是在城市中心城区，老旧小区多，公共配套设施老化，改造升级成本高、周期长、难度大，这一问题更为严重。调研发现，由于空间有限，目前社区服务业房租成本过高，部分地区占总利润的50%～60%，严重制约了产业的健康发展。但同时，社区大量闲置或低效利用的土地和房屋资产尚未盘活，急需在科学规划的基础上进行改造提升和开发再利用。

（四）社区服务业管理和服务政策碎片化

1.社区服务业的管理政出多门现象较为普遍。缺乏分工明确、协作有序的监管机制，导致对服务供给主体监管的精准性和有效性不足。如，当前社区村（居）委员会组织和社区综合服务设施主要由民政部门管理，社区物业服务和智慧社区建设主要由住建部门管理，社区空间内商超等生活服务业主要由商务部门管理，社区公共卫生服务主要由卫健系统管理，不同部门均有站点机构、项目投入，有相对独立的规划与政策规范，但协同整合不够，不利于社区服务业和社区服务的整体发展。

2.社区服务业扶持政策的联动协同不够。政府购买服务是当前政府扶持和引导社区服务业发展的重要方式，但政府购买社区服务多由政府职能部门或街镇自行实施、分散采购，缺乏统筹，导致服务供给和居民需求对接不匹配，造成服务供给的不平衡。同时，由于政府购买服务的项目目录、服务标准、资金预算、绩效评价机制等不够完善，购买主体与承接主体间力量整合协同不足。随着治理重心的下移，各级政府有大量项目资源下沉到社区，但在基层统筹整合不够，公共资源配置效率不高，没有有效发挥产业牵动作用。

（五）社区服务业的数字化水平有待提升

当前，我国社区服务业与信息化融合深度不够，信息化服务能力较弱，社区智能化服务的应用场景还有较大的开拓空间。一是在推进基础证照信息的多元采集、互通共享、多方利用等方面存在诸多数据壁垒和技术障碍，特别是大数据的分析与再开发利用不够。二是社区养老、家政、医疗、消防、安保、物业设备设施等方面的信息化改造升级滞后。三是智慧社区建设还仅停留在智能门禁、智能安防、电商进小区等方面，数字应用场景还需进一步拓展。四是社区服务人员信息化技能水平整体偏低，在推进智慧社区建设、利用信息技术优化办事能力、促进电子商务进社区、实现社区服务信息资源的整合共享、促进精准供需对接等方面，尚需进一步加强。

（六）社区服务业人才队伍建设滞后

当前，我国社区人才供给总量严重不足。与美欧日发达国家相比，我国经营性社区服务人员、专业技术人员、专业社会工作者和管理人员供给不足，尤其是30～45岁之间年富力强的适龄人员存在较大缺口。同时，社区服务人才供需结构性矛盾突出。我国现有社区服务人员的文化水平、技术能力、管理水平等综合素质普遍不高，专业化水平较低，服务技能和开拓市场的能力有限，服务方式与业态创新不足，尚未建成一支结构合理、素质优良、能力突出、群众满意的社区服务队伍。

社区服务业从业人员职业发展前景有限、社会认可度不高，综合素质低、薪酬低、高流动性的“两低一高”状况尚未根本扭转，直接导致社区服务工作的浅层化、传统化和低效化，服务内容和服务质量难以满足居民日益增长的服务需求。四、发展我国社区服务业的思路与建议

要紧紧围绕城乡社区居民的需求，明确社区服务业发展的基本目标。2035年是我国基本实现社会主义现代化的重要时间节点，社区服务业要对标基本实现社会主义现代化的基本要求，到2035年建立政务服务、公共服务、便民利民服务、志愿服务相互补充、良性互动、寓治理于服务的城乡社区服务体系，实现产业门类基本健全、产业形式更加创新、产业经济社会效益更加显著；形成龙头企业牵引、中小企业健康规范发展、个体户和社会组织不断壮大的产业供给结构；形成以社区综合服务设施为主体、专项服务设施为配套、服务网点为补充的城乡社区服务设施布局；形成网络联通、应用融合、信息共享、便捷安全、服务治理的城乡社区服务信息化发展格局；形成以社区两委成员和工作人员为支撑、商业服务人员为主体、社区社会组织和志愿者为补充的城乡社区服务人才队伍。社区服务业发展的基本思路是：主动适应新发展阶段，坚持新发展理念，深度融入新发展格局，以居民需求为导向，以供给侧结构性改革为动力，高度重视、统筹规划、加大准入、优化结构、加强监管、大力扶持，以数字技术为支撑，推动城乡社区服务业社会化、产业化、专业化、连锁化、多元化、智能化发展，构建机构健全、主体多元、设施完备、供给充分、群众满意的城乡社区服务业发展体系，让城乡居民共享全面建成小康社会的发展成果。当前的重点任务如下：

（一）提高全社会对社区服务业的认可度

从国家层面充分肯定社区服务业在国家发展战略与保障基本民生中的重要地位，加强顶层设计和配套制度建设。从全局高度自上而下统筹安排，有效协调政府各部门和社会力量资源，形成高度重视和引导社区服务业发展的良好政策氛围。加强社区服务业的理论和实践研究，进一步厘清社区服务业的内涵和外延，摸清社区服务业的性质和类别，梳理国内外发展社区服务业的经验教训，为政府部门出台引导和扶持社区服务业发展的决策提供依据。

注重增加社区居民、市场主体、社会组织的社会认可度。创新社区党群服务中心、社区党建、社区居民代表会议、社区议事会和业委会等工作活动形式，促进社区两委、居民与驻区市场主体、社会组织间的交流，让居民了解社区服务发展取得的成效与面临的困难，让市场主体与社会组织了解居民真实的社区服务需求，增进彼此的理解与支持。加快社区服务社会化的步伐，发动社会力量共同参与和投入，广泛开辟社会协同治理的新渠道。社区成员对自身的问题和需求最为了解，有责任自负其责，参与本身也会促进其社会角色的完善，这对社区服务业而言也是一种重要的资源。加快社区服务业的市场化进程，遵循市场经济规律，不断改善社区服务业发展的营商环境，开拓社区服务市场，推动社区服务业向更高层次发展。

（二）加强社区服务业的统筹规划和布局

充分发挥地市和县区级规划的引领作用。将社区服务业发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划，将社区服务设施建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加强城乡社区服务机构建设。根据城乡社区发展的实际情况，统筹考虑人口规模、需求结构和服务半径等因素，提升对社区服务的重视程度和投入力度，推动各部门间的政策衔接。对城乡社区综合服务设施建设用地，按照法律、法规和规章可以采取划拨方式供地的，政府应予以保证。

加大社区综合服务设施建设力度。持续推进社区综合服务设施建设，提升设施供给能力，整合社区服务项目和服务资源，为以社区居民为对象的政务服务、公共服务、便民利民服务和志愿服务提供工作场所和配套设施，为社区服务业发展提供硬件保障。根据居民衣食住行发展需求，加快社区卫生、停车、充电、互联网和快递服务等基础设施建设。适应老龄化加快趋势，增加老年食堂、医务室、活动室等养老服务基础设施建设。

盘活社区现有闲置或低效利用的服务资源。社区闲置的宾馆、培训中心、福利设施、办公用房等政府资产，应优先用于社区服务。实行社区资源共建共治共享，探索驻区单位的文体、娱乐、生活服务场所对社区居民有偿或低偿开放，拓展社区服务业经营场所和空间。凡在住宅小区内有固定场所，为小区居民或村民提供自行车维修、小家电维修、缝纫修补、疏通管道和卫生保洁等服务的，可不办理营业执照，只需向所属居民委员会或村民委员会备案，加大便民服务的社区自我供给。在不影响交通、市容环境卫生和安全生产的情况下，允许在社区内统一配置轻型建筑材料货亭或开辟便民早市摊点。

（三）加大社区服务业的主体与服务供给

市场监管部门应对社区服务业在注册资金、从业人数、办证手续、税收等方面予以放宽，降低社区服务业创业门槛。进一步落实城乡社区服务税收、公用事业收费、用工保险和社会组织登记等优惠政策。基于问卷调查、大数据技术等形式，充分了解社区居民的服务需求，加大面向重点需求的社区服务供给。

一是发展社区家政服务业。鼓励发展家庭保洁、烹饪、保姆、月嫂、老年人护理等多种类型的社区家政服务，重点扶持一批规模较大、具有品牌效应的社区家政服务公司。鼓励发展社区嵌入式养老服务，推广时间银行等互助性养老服务模式。

二是推进社区商贸服务业。推动便利消费进社区、便民服务进家庭，初步建立规划合理、结构均衡、竞争有序的社区商业体系。鼓励商贸服务企业以连锁经营的方式在社区设立超市、便利店、标准化菜店和餐饮、维修等便民利民服务网点，打造生活服务集聚区和便民服务圈。鼓励邮政、电信、金融、燃气、自来水、电力等公用事业服务单位在社区设点服务。加快发展社区物流配送、快递派送、代理服务、保健服务，实现送货上门、送餐上门、修理上门、服务上门。

三是发展物业管理服务业。健全市场监管体系，规范准入机制，形成公开公平公正的物业服务市场秩序。对于新建住宅小区，建设单位应选聘物业服务企业进行前期物业管理。推进老旧居民小区实施物业管理，积极探索物业企业参与老旧小区升级改造与后续服务新模式，形成业主、物业和社区良性互动关系。规范物业服务委托方和受托方的责权利关系和行为，落实物业服务质价相符原则，通过市场竞争形成物业服务收费机制。积极拓宽物业服务领域，从住宅小区建成交付后的建筑物管理向物业全过程管理延伸，从单一物业管理服务向为居住者提供包括养老、托育等在内的全面社区服务延伸拓展。引导物业服务企业与电商、养老托管机构合作，提供便捷购物、照护、托管等服务。建立社区管理和物业管理联动机制，引导物业服务企业进行服务承诺、履行社会责任。住建、应急、卫健等部门要加强与物业公司合作，加强流动人口服务和出租房屋管理，建立应急预警机制，全力维护社区人民生命财产安全。加强业主委员会制度建设，健全业主大会、业主委员会组织建设，促进业主委员会规范管理。

四是完善社区保障服务体系。完善社区就业和城镇居民社会养老保险、最低生活保障、医疗救助等社会保障服务工作平台，推进创建充分就业社区。实现社区居家养老服务基本覆盖，大力开展残疾人社区康复服务和残疾儿童社区康复教育服务。推动社区慈善超市建设，实现社会捐助制度化、经常化。

五是创新社区服务业发展新业态。拓宽社区服务业范围，在社区的居民小区设置以生活日用品为主的综合超市、便利店、快餐店和综合便民商业服务点，努力培育和发展一批连锁化、品牌化、规范化的社区服务企业和一站式服务综合体。鼓励有条件的商业服务企业在社区服务站设点，开展上门服务，发展网上购物、网上服务、无人超市，促进社区商业服务网络化、规范化、产业化。

（四）健全社区服务业的管理和服务机制

一要加强基层党组织对社区服务业的领导。发挥基层党组织在社区场域中的领导权威与治理能力，不仅是把国家和社会治理的制度优势转化为社区治理绩效的根本路径，而且是夯实党在基层执政根基的关键所在。探索建立乡镇（街道）党（工）委、社区党组织领导下的城乡社区公共服务机构管理体制。积极扶持城乡社区服务机构，支持城乡社区服务机构承接社区公共服务项目、发展专业社会工作服务和社区志愿服务，切实提升企业诚信和服务质量。积极推进城乡社区服务型党组织建设，充分发挥社区党组织领导核心作用，组织社区党员干部联系服务群众、社区社会组织和驻区市场主体，为群众提供便利、快捷、有效的服务。发挥城乡社区自治组织和业主委员会作用，围绕涉及居民群众切身利益的公共事务和公益事业组织社区协商活动，吸纳社区居民参与社区服务项目提出、运行、监督全过程，探索通过居民自愿筹资、建立社区基金等方式扩充自我服务资源。

二要加强政府的行业引导和监管。各级发改、教育、科技、经贸、民政、司法、财政、社保、住建、文化、卫健等部门要认真履行职能，制订和完善家政服务、物业管理、就业培训、医疗服务、居家养老等相关服务行业管理办法、服务规范标准和从业人员资质标准，制定落实优惠政策，积极支持社区服务业发展。工会、共青团、妇联及残联、老龄协会、红十字会、计生协会、慈善总会等群团组织要充分利用自身优势，发挥积极作用。

三要积极推进“一站式”政务与公共服务机制。建立健全社区公共服务平台规范运作机制，减少管理层级，整合服务资源，优化人员结构，精简服务流程，增强服务能力，避免政府各部门在社区分别设立机构或窗口、派驻人员各自为政。整合各部门在社区的办事机构，全面实行公共服务事项“一站式”受理和代理代办，承接各部门延伸到社区的公共服务，方便居民群众办事，满足居民群众多层次、多样化的服务需求。建立健全首问负责、一次告知、限时办结制度，积极推行上门办理、预约办理、自助办理、委托代办等服务，提高社区居民对服务的满意度。

四要健全社区服务业运行机制。按照政事分开原则，以产业化、社会化、市场化为方向，根据社区服务业的社会福利性和公益性强的特点，分类健全价格运行机制。鼓励和支持驻区单位和社区居民开展邻里互助、邻里守望等群众性自我互助服务活动，为老幼病残等困难群体提供服务。倡导并组织社区居民和驻区单位开展社会捐赠、设立社区服务基金、承诺服务等创新，为社区困难群体提供帮扶服务。发挥行业协会作用，开展行业自律，规范行业服务。基本建立多方参与、优势互补、利益协调、规范有序的社区服务运行机制。

五要创新社区服务业市场化、社会化的组织模式。逐步建立规模化、公司制的社区服务组织运转模式。鼓励多主体参与下的投资入股新形式，如民办公助、公办民助、合作制、股份制等方式。对于具有市场发展潜力的服务项目，政府应给予资金和政策支持，使其逐步实现产业化，走以经营性服务养福利性服务的发展路径。广泛推行“三社联动”机制，加强政府部门与社区社会组织的合作，通过开展多层次、多品类的社区活动，激发社区、社会组织、社工的积极性。吸引居民、非政府组织、志愿者服务组织参与社区治理、服务型社区的建设，形成由政府主导，居民、非政府组织、志愿者服务组织多元参与的社区治理格局。

（五）加大财政金融支持社区服务业力度

一要加大社区服务资金的公共投入。将社区服务设施与维护经费、人员报酬、工作经费、信息化建设经费等纳入财政预算，设立专项资金，确保公共财政对社区服务的支出明显增长。加大福利彩票、体育彩票公益金对社区福利和文体设施建设的投入力度。加大政府购买社区公益性岗位力度，开发社区公共保洁、环境绿化、设施维护及托老、托幼、托残服务等公益性岗位，努力解决困难群体就业问题。优先安排残疾人就业，对从事公益性岗位的人员给予相应补贴。

二要鼓励社会资本发展社区服务业。建立城乡社区公共服务目录及准入制度、政府购买社区服务目录，采取政府采购、定向委托、公益创投等方式，广泛吸引社会资本参与，提高城乡社区公共服务质量和资金效益。鼓励企事业单位、社会团体、个人和外资以多种形式捐赠或兴办社区服务业，建立多元化投入机制。建立公益性社会企业初创扶持期制度，探索价格、收益和可持续发展机制，在场地、税收等方面给予优惠支持。

三要加大对社区服务业减免税扶持力度。对家政服务企业由员工制家政服务员提供的家政服务取得的收入，以及对于托儿所、幼儿园、养老院、残疾人福利机构提供的相关服务，研究免征营业税。老年服务机构自用房产、土地符合有关规定的，研究免征房产税、城镇土地使用税。免征社区小微企业部分管理费、登记费和证照类事业型收费。

四要拓宽社区服务业投融资渠道。深化金融供给侧结构性改革，创新投融资体制机制，着力建立多元化的社区服务业投融资体系，形成以政府财政资金为引导、银行信贷和社会资本为主体的多层次投融资体系。鼓励支持商业银行开展对社区服务业的“减费让利”活动，降低融资门槛和成本，提高金融服务效率，创新金融支持服务业的方式，发展多层次信贷市场。注重向社区延伸普惠金融服务机构网点，重视社区金融服务站建设，设立并用好社区服务业发展专项基金，着力为社区服务业提供“找得着、用得起、到账快”的普惠金融服务。加强社区服务企业信用信息采集和服务，创造良好的投融资条件，鼓励商业银行探索对信用好的养老和家政等具有社会福利项目的企业提供无抵押、无担保小额贷款。

（六）持续提升社区服务业的数字化水平

一要加强社区服务业数据库和电子档案建设。推广适合社区居民需求的信息化手段，提高居民信息技术运用能力。建立居民、家庭、社会组织、市场主体社区活动电子档案，建设满足社区工作需要的属地化综合数据库，开发满足排查登记、民意调查、帮扶服务、市场供需对接等社区工作需要的社区业务系统。实现社区服务队伍、服务人员、服务对象信息数字化，并逐步规范化、标准化，形成互联互通共享的信息服务系统。

二要加强社区公共服务综合信息平台建设。整合社区就业、社保、卫生、计生、文化、培训等公共服务信息、便民利民服务信息和公益服务信息，完善数据接口和共享方式，最大限度集成不同层级、不同部门、分散孤立、用途单一的各类业务信息系统，推行前台一口受理、后台分工协同，推进基础证照的信息多元采集、互通共享、多方利用。依托农村社区综合服务设施设立信息化服务网点，加强乡村信息网络建设，推进信息进村入户工作，推动综合信息平台向农村社区延伸。

三要拓展社区公共服务综合信息平台的应用场景。构建实体受理窗口、网上办事大厅、移动客户端、自助终端的多样化服务格局，实现一号申请、一窗受理、一网通办，开展面向社区居民的“一站式”服务。发挥社区综合信息平台的沟通交流和资源共享作用，改善社区治理环境，提升应急处置能力，提高社区治理效能。倡导利用信息系统搭载社区便民服务、公共服务和志愿服务，发展网上交易和服务，推动社区服务与智慧社区建设的融合，助推社区服务的便捷化、精准化。

（七）加强社区服务业人才队伍建设

一要加强社区两委干部队伍建设。逐步扩大直接选举范围，依法依章选齐配强社区两委班子成员及其下属委员会，探索在村（居）委员会下设物业管理委员会，选齐配强村（居）民小组长、楼院门栋长，确保成员待遇得到落实。健全完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度。整合计生协管员、劳动保障协理员、流动人口管理员、市容管理员等力量，组建社区服务协管员队伍。

二要引导优秀人才向城乡社区服务领域流动。扩大服务人员来源渠道，鼓励党政机关、企事业单位工作人员到社区开展帮扶工作，鼓励大中专毕业生、复转军人、社会工作者等优秀人才到社区工作，吸收离退休人员、离岗富余人员和待业青年参与社区服务业，选拔优秀社区(驻村)民警在社区（村）兼任党组织副书记或村（居）民委员会主任助理，加大社会工作者等专业人才的使用力度。

三要推进社区服务人才队伍专业化、职业化。加强教育培训，鼓励社区服务人员立足岗位、自学成才，积极参加各种职业资格考试和学历教育考试，促进其职业素质和专业水平的提升。在社区服务业从事专业技术岗位工作的专业技术人员，按照国家有关规定评定专业技术资格，其职务和待遇由社区服务业单位自主决定。健全从业人员业务培训和持证上岗制度，规范服务行为、提升服务质量。

四要建立健全人才激励制度。依法落实社区服务人员的生活补贴、工资、社会保险等福利待遇，完善收入增长机制。关心社区服务人才的成长进步。探索建立培养发展党员、招录公务员、选拔基层干部，以及推荐党代表、人大代表、政协委员和劳动模范等制度渠道。支持村（居）委会工作人员报考公务员或事业单位工作人员，鼓励上级机关（县、区、乡镇、街道）公务员以挂职、到基层服务等多种形式到社区工作，推动社区发展，对工作成绩突出、居民满意的社区服务工作人员应及时给予宣传、表彰和奖励。

五要发展壮大社区志愿服务队伍。根据社区居民构成，培育不同类型、不同层次的社区志愿服务组织。推行党员到居住地社区报到制度和党员社区表现反馈制度，组织和带动公务员、专业技术人员、教师、共青团员、青少年学生及身体健康的离退休人员等加入志愿服务队伍。建立健全信用体系，加强激励保障机制建设，推动社区志愿服务规范化、制度化、法制化。依托物业公司，由党支部、居委会、物业公司联合组建志愿服务工作站，开展社区志愿者注册登记，建立志愿者档案和志愿服务数据库，实现志愿者、服务对象和活动项目有效对接。探索鼓励性参与，形成“爱心银行”“积分制”“服务储蓄”等机制。

（本文原载于《经济纵横》2021年第5期，编发时有删减）

引用格式：李建伟，王伟进，黄金.我国社区服务业的发展成效、问题与建议[J].经济纵横，2021（5）：48-60.