赋能社会组织：日本社区营造的实践逻辑及经验启示

作者简介：高红，法学博士，青岛大学政治与公共管理学院公共管理系主任、教授；王翔，青岛大学政治与公共管理学院硕士研究生

摘要：社会组织嵌入社区治理是我国社区发展的现实需要，社会组织结构性缺位与治理功能欠缺已成为制约其有效协同社区治理的主要瓶颈。日本社区营造始于20世纪60年代，经历了从开启到发展及走向成熟的发展历程。从日本社区营造的实践逻辑来看，政府提供“自上而下”的制度安排、加强非营利组织培育发展以及促进市民参与等是日本社区营造成功的重要保障。日本社区营造成功的基本经验是注重对非营利组织赋能，并使其成为社区营造的主体力量。“新公共性”理念、《特定非营利活动促进法》以及“协动政策”是日本培育非营利组织发展的主要经验。为了更好地促进我国社会组织发展及发挥其在社区治理中的作用，亟须政府进一步完善社会组织管理法律法规体系、推动社区公益创投与社区基金会政策创新，为社会组织发展提供相应的制度与资源保障。

关键词：社会组织；赋权增能；日本社区营造；社区治理

一、引言

中国社区建设进行多年，其在基层管理体系中的角色定位，已从补充辅助角色转变为基础性单元。党的十八届三中全会提出“社会治理”理念，意味着我国单纯依赖以行政结构为基础的管理体系不断被打破。党的十九大报告指出，加强我国社区治理体系建设，充分发挥社会组织的作用，实现政府治理、社会调节与居民自治的良性互动。党的十九届四中全会提出社会治理共同体的概念。2021年，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系与治理能力现代化建设》，在“完善党建引领的社会参与制度”中特别提出要“培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织”。党的二十大报告进一步强调健全社区治理体系。但是，目前我国社区治理却面临行政色彩较强、治理资源匮乏及居民参与弱等困境，难以承载其相应的职责。这些困境与日本社区营造初期面临的问题具有较大的相似性，而日本通过培育发展非营利组织开展社区营造，成功实现社区治理转型的实践，为我国更好地解决社区治理困境、实现社区治理转型升级提供了一定的启发。日本“社区营造”的突出特点是与非营利组织发展几乎同步进行，使其成为重要社会基础。日本社区营造20世纪60年代诞生，70年代起步，80年代之后正式进入高速发展时期。同样，80年代之后日本非营利组织也进入蓬勃发展时期，其间大量非营利组织出现，形成了日本“非营利组织主内、非政府组织主外”的独特格局。90年代后，日本非营利组织的发展更加迅速，并推动市民成为社区营造的主体性力量。从社区营造的背景来看，日本当时也面临城市化带来的种种社会问题。社区营造作为一种新的治理范式，在克服日本社区内卷化风险、实现社区共治的理想模式方面发挥了关键作用。党建引领下构建社区共建共治共享格局，是新时代中国社区治理现代化的理想模式。如何在基层管理体制改革的基础上进一步激发社会组织活力，为社会组织在社区治理中更为有效地发挥作用提供相应制度性保障，成为当前中国社区治理转型的关键着眼点。

二、中国社区营造何以可为：社会组织嵌入社区治理的现实需要

随着中国基层治理从行政主导模式向协同治理模式迈进，社区治理进入改革深水区和攻坚关键期。社区营造作为社区治理的重要创新路径，既符合社区治理现代化建设的政策导向，又契合社区建设向纵深发展的现实需求。党的十八大以来，社区营造在我国各地推行开来，成都、北京、上海、南京等地纷纷进行实践探索。成都市作为我国开展社区营造影响最大的城市之一，早在2016年就对社区营造进行了明确界定，强调社区营造是推动居民以集体行动的方式处理社区公共事务，提升社区的集体社会资本，促进社区成员之间建立紧密的社会联系的过程。作为区别于以往政府自上而下的传统社区建设模式，社区营造的核心理念是强调居民自主解决社区问题的能力，体现的是自下而上的社会逻辑，社会组织被认为是推动社区营造有效的行动主体。在社区营造中，社会组织往往通过培育社区自组织、打造社区公共空间的主要路径，动员组织居民围绕共同关心的社区公共议题进行协商讨论，培养居民的公共精神与参与意识，帮助居民自己解决社区问题，促进社区内生力量发育。理论与现实表明，社区营造是破解我国社区治理困境的有效路径。而社区营造有效开展的重要保证就是社会组织的发展，使其作为主体力量嵌入到社区治理之中。但是，目前我国社会力量相较于政府与市场而言处于弱势地位，未能有效成为社区治理的结构性要素和功能性要素。具体地，社会组织在有效嵌入社区协同治理中面临的困境主要表现在如下方面。

（一）结构性缺位：社会组织参与社区治理的主体地位缺乏

社区行政化过强是当前困扰我国城市基层治理的一个难题。尽管多年来我国政府采取了诸如权力下放、资源下沉、减负增效等措施对社区“去行政化”，但是仍然未能改变我国基层治理结构性缺陷，深层次原因是社会组织发展规模与质量尚无力支撑其作为一支独立的社会力量深度参与到社区治理中。改革开放特别是党的十八大以来，我国社会组织发展的数量规模有了很大突破，但是社会组织特别是扎根社区的社会组织数量还远远不能满足社区治理的需要，尚不能与社区治理主体定位相匹配，社区治理参与主体面临结构失衡、协同机制不畅的问题。尽管当前我国一些发达地区在社会组织融入社区治理方面进行了一些有益实践，出现了“三社联动”“协同治理”以及“多元共治”模式，但是这些带有探索性的创新模式并没有成为我国大部分社区的常态与主流，其主要原因在于当前我国社会组织不够发达。2018年民政部发文提出，到2020年我国社区社会组织培育目标是城市社区平均不少于10个、农村社区不少于5个，但现实并不理想。社会组织在参与社区治理方面的结构性缺位主要缘于：首先是社会组织发展的资源不足。萨拉蒙提出的志愿失灵理论认为，慈善不足是志愿失灵的首要表现，即社会组织活动开展所需经费与其所能筹集到的资源之间存在巨大的缺口。当前我国一些社会组织由于缺乏资金、人才等资源，难以参与到社区治理中。近年来，一些地方政府开始向社会组织购买服务，在一定程度上解决了社会组织资源短缺的问题，但是大多数地方并没有将其纳入公共财政预算，导致社会组织缺乏制度化支持影响其专业化发展与服务能力提升。其次是社会组织自主性不足。社会组织发展虽通过政府购买社会组织服务，在一定程度上解决了资源匮乏的问题，但是在“技术治理的运作逻辑下，基层政府以体制内的目标为出发点购买社会组织服务”，将会导致社会组织为获取合法性关键资源，通过“‘制度性嵌入’与‘关系性嵌入’主动置身政府的政策与关系网络中”，形成社会组织对政府的非均衡性依赖关系，导致社会组织缺乏足够的独立性，产生社会组织行政性依赖与自主性诉求之间的困境。缺乏自主性的社会组织迫于生存压力就会逐渐弱化其公共性的价值诉求，限制其主体性生产，侵蚀其发展的根基。

（二）治理功能欠缺：社会组织参与社区治理的协同能力不足

非营利组织在公共产品的提供上具有自身的独特优势：一是社会组织受“非分配约束”，其“非营利性”抑制了参与者的机会主义动机和行为；二是“非营利机构可以提供更加个性化服务、精准化服务与小规模服务，并确保服务供给者之间的合理竞争等”。可见，市场失灵与政府失灵的发生为社会组织的存在提供了制度空间。国内外的实践也证实，社会组织在准公共物品的提供上具有更大的优势。社会组织作为社区治理体系中不可或缺的组成部分，在社区服务供给、动员居民及社区矛盾预防化解等公共产品提供与治理能力提升方面具有重要作用。在社区自身力量有限的情况下，社会组织参与既能提升治理过程的社会认同，又能降低治理的成本，在一定程度上决定着社区治理的质量。社区作为社会组织的主要行动场域，应积极吸纳社会组织参与到社区治理中来，充分利用其专业技术与社会资源优势，发挥社区服务、矛盾调解、民主协商等方面的积极功能。对社区治理来说，社会组织主要有两种来源，一是外源型社会组织，另一种是内生型社会组织。前者以提供专业化服务为己任，要在社区治理中发挥协同功能成为社区治理的主体，除了必须具备其他组织都应具备的能力外，还应该具备价值引领能力、组织资源动员能力、项目规划设计运作能力、创造性解决问题能力等社会组织特有的能力。但目前我国外源性社会组织专业化水准比较低，参与社区的总体性协同治理能力还比较弱。其突出表现为：其一，一些社会组织的使命定位模糊、缺乏明确理念与强烈社会责任感，甚至一些社会组织为资源获取冲动所虏获，遵从“工具主义”的发展逻辑，缺乏基于特定公益价值构建自身公共性的能力；其二，在活动资源获取上，社会组织表现出较弱的动员整合资源能力与较强的资源依赖性；其三，在项目设计与运行上，社会组织缺乏相应的专业知识，普遍存在把活动当项目的现象，而对于内生于社区的草根社会组织来说，它们是居民参与社区生活的有效载体。但是，当前这些基于社区居民的自组织在发展中面临着许多困境：一是合法性不足。这些居民自组织绝大部分是备案制社会组织，行政合法性不够充分，同时这些组织大多依附居委会，公信力不高使其缺乏较强的社会认可度；二是组织种类不平衡。这些组织大部分为文体活动等娱乐型社会组织，公益慈善与志愿服务等公益型组织较少。三是组织管理水平与能力不高。这些社会组织内部治理不够规范，缺乏专业人才，加之这些草根社区社会组织资金短缺、设施有限、成员素质低等限制性因素，使得这些内生的社区社会组织在社区治理中的作用发挥不够充分。

三、日本社区营造的实践逻辑

日本社区营造的历史，同时也是一部政府不断对社会分权、市民有组织参与社区治理的历史。20世纪60年代到70年代，针对大规模的开发浪潮，以及城市无序蔓延造成的地方风貌破坏等问题，日本一些市民团体掀起了一场声势浩大的“历史街区保护运动”，其间贯穿着市民的抗议及其与政府间的冲突，这一时期的社区营造被称为“诉求与对抗型”社区营造。日本社区治理转型的关键节点在80年代。政府逐渐认识到市民团体、普通市民的积极作用，开始重视向基层赋权，社区营造由“诉求与对抗型”逐渐转变为“市民参与型”，形成了自组织与准自治的社区治理形态。90年代后，日本社区营造进入一个新的时代，即多元主体彼此协调、相互合作，通过社区营造达到社区共治的理想。日本社区营造的发展成熟，有赖于政府良好制度政策环境、非营利组织发展以及市民参与等因素的综合作用。

（一）以“自上而下”的制度保障“自下而上”的社区培育

20世纪70年代以来，日本政府出台了一系列与社区治理相关的政策。1971—1973年，日本政府推出了旨在完善示范社区软硬件设施发挥示范作用的“示范社区”政策。1971年认定为示范社区的数量为40个，1972年为13个，1973年为30个。其中，城市社区46个，农村社区37个。1983年至1985年，日本政府实施“社区推进地区认定”。该政策成为示范社区政策的有效补充，以示范社区以外的社区为目标，日本政府通过提供财政及信息支持这些社区的发展。1990—1992年，日本政府进一步推出了“社区活动活跃地区认定”政策，“指定141个地区作为社区活动活跃化地区，在五年期限内政府为其提供资金和信息服务”。主要针对的是城区以外社区，通过开展传统文化活动，提高居民社区认同感。1993年后，日本当局在全国范围内施行社区化政策，重在强化社区组织的功能，培养社区骨干力量。上述这些社区政策的提出与实施，“建立在人口流动呈现出一定程度安稳态势的基础上，目的是构建以初中学区为边界的新型地方社会”。尤为值得关注的是20世纪90年代以后，日本政府提出“新公共”与“协动”政策，颁布《特定非营利活动促进法》，重塑政府和市民之间的关系。非营利组织与日本政府的关系从对立、融合走向协动，逐步形成了“市民主导的社会”。除此之外，日本政府还不断推进向社区放权与分权的制度建设。1999年，日本颁布了地方分权法，大力推进地方自治，将原先高度集中的政府权力下放到基层，促进町内会转变为代表居民自身意愿、实现居民自下而上自我管理的组织。日本社区自治程度不断得以提升，政府主要扮演指导和监督角色，社区从主导型治理模式过渡到混合型治理模式。2003年，日本第27次地方制度调查会发布《有关今后地方自治制度的理想状态的报告》，指出在地方分权改革所确定的分权型社会中，地方事务按照自我决定、自我负责的原则，实施居民自治。2005年，日本总务省发布《分权型社会中的自治体治理之刷新战略：以新公共空间创设为目标》报告，指出随着老龄化和少子化程度加剧、政府财政收支恶化，除了一些居民个人难以解决或自我满足、必须由政府直接提供服务的领域之外，其他公共服务领域都属于新公共空间。在新公共空间中，政府通过与企业、社会组织、居民协同治理，共同提供公共服务。2009年，日本政府又进一步提出社区自治计划。这一系列社区营造政策与制度的提出，实质上是进行“自下而上”社区培育的重要制度保障。

（二）培育非营利组织，为社区营造奠定坚实社会基础

在有关政府与民间组织之间直接关系的改革思路上，日本政府通过分权改革、新公共政策、构建共助社会等政策，吸引更多的社会主体进入社会治理领域，改变政府垄断公共服务局面，打破政府与町内会之间的委托代理关系，实现政府和社会组织之间平等的合作伙伴型关系。同时，在社区多元共治范式改革中，社会对政府的期望并不仅限于简政放权，更多的是参与良好的“民民关系”构建，协调町内会与非营利组织之间的关系，“由于地方分权或者市町村合并所带来的地方政府机构的制度变革，町内会、自治会与政府之间传统的关系将会终结，把重心放在与非营利组织协同发展上”。无论是分权型社会改革，还是新公共或者共助社会政策，其强调的都是社会多元共治，重视以非营利组织为代表的社会组织参与社会治理，“非营利组织与共助社会在时代发展方向上具有相通性，基本上是一种相互兼容的制度设计”。1998年，日本颁布《特定非营利活动促进法》，具有法人资格的非营利组织迅速增加。2009年，日本内阁府实施“新公共”政策，针对促进非营利组织发展实施了系列政策，包括非营利组织法人税制改革、非营利组织法人制度修订、非营利组织法人融资等，为非营利组织迅速发展提供了良好的政策环境。“据统计，截至2015年1月，通过认证的非营利组织法人达到49873家”，其中有近50%的非营利组织从事社区营造。“非政府组织或非营利组织活动、各类志愿者活动以及社区营造的市民运动蓬勃发展”，为日本社区营造的发展奠定了坚实有力的社会基础。日本社区营造90年代迈入崭新的历史阶段，促使日本社区治理从行政主导的社区管理模式走向“市民参与为主体、政府行政为辅”的治理模式。各种社区组织与利益相关者密切配合，塑造了“社区营造地域运营模式”，主要体现在：地域自治组织的大量发展、社区事业方面的循环经济、社区营造条例制度化、社区营造多方主体的合作协商机制、社区营造方法和技术不断丰富等。同时，日本当局对社区财政投入走向了制度化。政府将对町内会（自治会）的资助纳入一些区级政府预算，大部分费用用于政府购买非营利组织服务。

（三）激发市民参与，为社区营造提供内生动力

针对环境公害、历史街区保护与居住环境改善等问题，20世纪60年代日本市民开始了抗议与保护运动，专家、大学教师、学生对历史文化遗产开展了调查与评估研究，并采取新方法对其进行了修缮与保护。70年代以来，日本政府采取多种方式解决居民公共参与缺乏的问题，市民参与社区营造的深度和广度进一步加深。这些方式包括“在既定的政治框架内通过社区自治组织参与社区公共事务的治理，通过社会组织参与社区服务的提供，通过向地方议会陈情的方式表达组织利益诉求”。具体来讲，市民参与社区营造主要体现在如下方面：“参与社区营造方针、各类事业计划以及城市计划的制定；参与地方政府议员和行政长官的选举，参与听证会、审议会、地区说明会、恳谈会等表达意见；参与社区营造活动的运营和监督；参与社区营造的研习会与说明会以及参与社区营造的具体活动。”市民在社区营造中的参与增强了对家园的共识与荣辱感，而市民对自己所在社区情感上与心理上的认同感，也进一步激发了社区参与热情。80年代是日本社区治理转型的关键节点。这一时期，日本政府认识到市民和市民团体的积极作用，开始重视向基层赋权，不断推行“参加与分权”，在拟定城市建设与发展规划时吸纳市民的合理建议，市民也以更加平和理性的方式对待城市建设中的问题。同时，在此时期，日本多地涌现了大量“革新自治体”，广泛推行“市民会议”与“地域会议”制度等，为市民的公共治理参与提供制度化渠道，推动市民参与向纵深发展，形成了具有规模化与组织化的市民参与体系。社区营造由“诉求与对抗型”逐渐转变为“市民参与型”，町内会等市民组织成为社区营造的主要参与主体，政府主要提供资金与技术支持，形成了自组织与准自治的社区治理形态。20世纪90年代以来，随着日本非营利组织的发展壮大，市民参与更趋于组织化，并逐渐成为社区营造的参与主体，从“市民参与”转变为“市民主体”。

四、赋能非营利组织：日本社区营造的经验做法

日本社区营造的核心特点是自下而上的市民参与，但是市民并非以独立的个体身份参与，而是通过自治会、非营利组织等市民组织形式来参与。“日本社区营造系统由‘社区培育组织’和‘支援机构’，加上‘市民’和‘行政’这四部分组成。”社区培育组织担负着为居民提供贴身服务的重任，支援机构则是为社区培育组织提供支持的非营利组织，这些组织共同构成日本社区营造的主体性力量。

（一）“新公共性”理念为非营利组织发展提供思想基础

20世纪90年代后，日本知识分子掀起了一场“公共哲学”运动，倡导“新公共性”理念，在批判“公—私”一元论和二元论的基础上提出“公—公共—私”三元论，主张政府和以非营利组织为核心的民间组织共同承担公共性。与强调以政府为主的旧公共性不同，新公共性以市民的多元参与为着力点。“新公共性”理论强调：“实现由‘灭私奉公’与‘灭公奉私’到‘活私开公’的转变。”2004年，日本内阁府的《生活白书》中提及新形态公共性的最大特征是居民自发行动创造出的“公共”，在地域社会中与各种各样的组织进行平等协动。2009年，日本民主党政权进一步肯定了“新公共”理念。2010年，日本政府发布《“新公共”宣言》，强调非营利组织是实现“新公共”的重要力量，并为实现“新公共”相继出台相关非营利组织政策。在“新公共”政策下，市民、非营利组织、企业等成为公共产品与服务的供给主体，在共助精神的指引下，在教育、城市建设、养老等领域开展活动。2012年，日本中央政府施行了八项“新公共”政策，它们是：“修正捐赠税制、支援培育社会资本、培养社会公益人才、重新调整公共业务实施中政府与民间部门之间的关系、支援企业所开展的具有公共性或社会性的事业、调整政府与民间部门的关系、建立和完善非营利组织信息发布和公开制度、基于‘新公共’向在地震灾区中展开支援活动的非营利组织提供帮助。”在非营利组织发展的基础上，日本自2013年提出“构建共助社会”的治理理念，强调在共助精神下，通过人与人之间的相互扶持和合作创造具有活力的社会。其中，企业、非营利组织、居民等是必不可少的多元参与主体。

（二）《特定非营利活动促进法》为非营利组织参与社区营造提供了制度保障

1998年《特定非营利活动促进法》的出台标志着日本现代非营利组织改革的正式开始，该法律放宽了非营利组织法人登记的限制，使得大量游离于法律监督之外的团体得以获得正式的法律身份。日本《特定非营利活动促进法》完善了民间非营利组织的法律框架，使得社区营造中的非营利组织法人数量大幅增长。同时，将公益法人审批制度改成申报制度，降低了非营利组织法人资格的门槛，有效促进了日本非营利组织的发展。2006年，日本国会相继出台了“公益法人制度改革关联三法案”，对1896年颁布实施的日本《民法》中有关公益法人规定进行全面的改革。这些有关公益法人法的修订有效解决了在许可制度下公益要件不明确、政府主管部门的自由裁量权过大，以及公益被国家垄断、民间活动自由受到限制、政府业务部门管理难以到位等问题。在上述一系列法律指引下，日本的非营利组织得到快速发展，成为政府、市场之外的第三支力量。根据日本内阁府的统计，《特定非营利活动促进法》实施当年，认证成为非营利组织法人的数量为23个，其中获得可以享受税收优惠的认定法人的数量为0个，“截至2010年12月底，日本非营利组织法人总数达到38347个，从1998年12月算起约12年间，非营利组织法人平均日增9个”。“到了2014年，认证非营利组织法人的数量更是达到了49970个，其中认定法人的数量达到了789个。”与此同时，“在这些非营利组织中，进行社区营造的非营利组织占到很大部分。至2014年9月30日，日本全国登记注册的非营利组织法人（非营利组织法人）中从事社区营造的有21600个”。日本社区营造已经涵盖了市民日常生活的各个方面。可以说，1998年日本《特定非营利活动促进法》颁布以后，非营利组织已成为日本社区治理中的中流砥柱，社区治理进入以非营利组织为主体的官民共治的全新历史阶段。

（三）“协动政策”为非营利组织参与社区营造提供了政策支持

协动是日本“新公共”构建的核心要素，也是新公共性的最主要特征。“协动”在日文中就是指政府和民间组织的合作伙伴关系，其中政府负责制定规划、提供资金支持及审计监督，非营利组织负责具体事务运营。协动一般是指复数的社会主体，即政府与市民、非营利组织等多元主体为了共同的目标采取一致性行动，形成民间组织和政府之间的合作伙伴关系。在日本，“官民关系”并不仅仅意味着政府与民间组织之间直接的关系，也反映于政府在“民民关系”调节中发挥的作用。在民民协同关系的构建过程中，主要尝试通过“内生型协同”和“外生型协同”构建良好的民民关系。所谓的内生型协同是指由町内会在社区内成立为居民提供专业化服务的非营利组织，实现良好的协同关系。这种内生型协同模式能够有效避免町内会与非营利组织由于自身性质不同和资源争夺等造成的紧张与竞争关系，实现友好的合作关系，“如果是自己（町内会）成立（非营利组织）的话，就可以避免双方之间竞合、摩擦或者相互排斥，从而实现协同发展”。所谓的外生型协同是指町内会与社区外非营利组织合作，通过发挥各自的特长，实现优势互补。无论是内生型协同还是外生型协同，其根本目的都在于实现社区治理主体的多元化，避免社区发展的内卷化，实现多元共治。微观上“协动”政策的提出促使非营利组织、地方自治组织和市民等利益主体的合作，宏观上则推动了日本行政体制的改革进程；更重要的是，“协动”政策促进了日本以“市民主权型自治体”为核心的地方自治制度的构建，健全了地方自治制度。这些“新公共”与“协动”政策的实施，有力地促进了非营利组织的发展，推进了政府和民间组织的全面合作伙伴关系构建，为日本社区营造的顺利开展提供了优越的制度环境。但是，也应该看到这些政策在实施中也面临诸多困境，特别是协同政策面临“形同质异”“权力悖论”以及“协动失灵”的困境，使非营利组织的自主性与独立性受到影响，难以实现真正意义的协动。而作为非营利组织发展的后发国家，日本非营利组织的问责之路也充满挑战。同时，随着日本老龄化、少子化现象加剧，部分社区居民社区公共事务参与也面临下降趋势。因此，对于日本社区营造中赋能非营利组织的一些做法，我们要加以批判地借鉴与吸收。

五、日本赋能非营利组织对我国的启发性

（一）社会组织法制建设：社会组织参与社区治理的制度保障

社会组织参与社区治理结构性缺失的深层次原因是社会组织发展规模与质量无力支撑其作为一支独立的社会力量深度参与到社区治理中。而要破解社会组织的结构性缺位，就需要以制度建设为抓手促进社会组织的健康发展。在日本社区营造实践中，其非营利组织的迅猛发展得益于在1998年出台《特定非营利活动组织法》和2008年颁布的三个关于公益法人改革的法律文件。这些法律的制定为民间组织发展提供了基本的制度框架，而新公益法人制度的确立进一步促进了资助型非营利组织——社区基金会的迅速发展。改革开放以来，我国政府在社会组织的发展管理上经历了从行政控制主导到行政控制与培育发展并行，再到培育发展与监督管理并重的阶段。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化的改革总目标后，我国有关社会组织发展改革的制度设计全面展开，陆续出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《社会组织发展规划》《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》等文件，明确提出要激发社会组织活力，鼓励社会组织更多地承担公共服务。社会组织迎来了良好的发展机遇期，但是现实中对社会组织的管理还存在担忧、防范与限制的矛盾心理以及政策的模糊性，造成我国社会组织发展规模、速度滞后于社会治理现代化。将社会组织管理纳入法治化、规范化轨道，既是我国法治国家建设的重要体现，也符合了国际社会非营利组织管理的一般性特点。为促进我国社会组织管理的完善，首先，尽快出台社会组织登记管理相关条例。早在2008年国务院就提出社会组织“三大条例”，这三大条例作为法律体系中对社会组织进行具体管理的行政法规，是社会组织日常行政管理的基本依据。但是随着社会组织领域的变化，这三大条例已经不完全适合社会组织管理发展的需要。国务院自2008年至2020年已连续十二年将其列入立法计划，甚至在2016年将其列入全面深化改革急需项目。2018年提出了三合一的思路，即三大条例不再分别修订而是三者合一为社会组织登记管理条例。其次，及时制定出台社会组织法。它是介于宪法与行政法规之间的更有实质意义的位阶法律，社会组织法应对社会组织的性质、地位、权利义务及管理规范等做出明确的规定。再次，修订并完善有关我国社会组织的其他法规，如《中华人民共和国工会法》《中华人民共和国红十字会法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等，这些法规或者带有计划经济规制的色彩，或者与其他法规相互冲突，都应根据社会现实的发展变化及时修订完善。最后，适时制定并出台社会领域其他法规，健全我国社会发展领域法规体系，实现政府对社会组织依法分类管理。

（二）政府购买社会组织服务：社会组织参与社区治理的资源保障

社会组织发展的持续性资金缺乏是社会组织参与社区治理能力不足的重要原因，具体表现为社会组织活动开展所需经费与其所能筹集到的资源之间存在较大缺口。正因如此日本政府为增强非营利组织参与社区营造的能力，在社区治理中通过购买服务的方式为非营利组织提供可持续性资金扶持。2010年，日本政府为了确保“新公共”发展的资金基础与社会环境，决定在全国范围内实施“新公共支援事业”专门支援非营利组织，仅在2011年预算拨款就达98亿日元。因此，我国政府需要综合运用多种政策工具为社会组织赋能，当前最具有现实可操作性的举措就是政府购买社会组织服务。不过政府在购买社会组织服务时，要注意从社会组织长远发展考虑，并将其与现有社区治理结构整合起来进行整体性制度设计，否则将难免出现社会组织主要围绕行政部门偏好的项目设计，导致社会组织公共性缺失的状况。近几年在我国各地推行的“三社联动”以及在此基础上衍生的“五社联动”新型社区治理模式，是推动我国社区治理现代化实现的重要路径。而推动“三社联动”有效运转起来的动力，主要源于政府购买服务。通过政府购买社会服务为保障、项目化运作为纽带的三者“互嵌”联动机制，既能有效破解我国社区治理难题，也为社会组织发展找到了资金保障。社区公益创投是实现三社有效联动的一种较优制度选择，更适宜于在社区开展。现代意义上的公益创投活动具有三方面的特点与优势，即“大量、持续的投资更有利于非营利组织的能力提升；出资方主动参与到非营利组织的管理中，通过战略管理保障其成功的可持续性；通过建立新的社会投资回报测量指标，强化绩效评估”，从而超越技术治理的既有逻辑，在使社会组织获取相应发展资源的同时，增强社会组织的公共性。一是在公益创投中把对社会组织的资金支持与能力建设相结合。社区公益创投由于是面向社区实施的政府购买服务，社区社会组织作为社区内生的社会组织在社区居民需求挖掘、社区动员等方面具有天然的优势，但是它们也具有小、散、软的弱质性特点。鲜有社区社会组织能够满足社会组织登记注册的条件，绝大多数以在街道或社区备案的方式获得合法性。因此，在社区公益创投中，不应硬性地简单以是否登记注册为标准，而要放宽准入条件，只要是备案的社区社会组织都有资格参与创投，同时社区公益创投对基层社会组织要有一些倾斜性的资金支持或补助性资金扶持，除了支付其为社区提供公共服务的费用，还应包括其基本的行政费用开支。另外，在水电费减免、办公场所的提供或者房租补贴等方面给予优惠支持。同时，由于创投具有孵化器的功能，要积极通过创投对社区社会组织进行赋能，加强对社区社会组织能力建设培训与指导，不断提高其服务社区的专业化能力，把对社会组织的资金支持与能力提升有机结合起来。二是引入第三方机构负责公益创投活动的具体实施。公益创投是一项专业性很强的活动，涉及公益项目的评选、中期评估、日常监督与技术指导以及终期绩效评价等多个环节。为保证创投活动的公正实施，政府不宜亲自负责公益创投活动的具体实施，而应主要发挥资金提供、政策宣传及统筹协调作用，把公益创投的评选、日常指导与监督及绩效评估等具体实施过程委托给公信力高、专业能力强的社会组织作为第三方机构。第三方机构在开展公益创投活动中应积极地为社会组织赋能，在公益创投中发挥支持型组织作用，积极帮助参加创投活动的社会组织进行项目优化，并通过对公益创投项目进行评估加强指导。

（三）社区基金会发展：社会组织参与社区治理的公益生态保障

通过社区基金会培育社会组织是实现社会组织可持续发展、提升其参与社区治理能力与有效在场的重要举措。这也是日本社区营造得以成功的重要原因。早在1991年日本就参照美国的理念与模式，设立了大阪社区基金会，这是日本首家社区基金会。伴随2008年日本“公益法人关联三法”的实施，日本于2009年成立了第一家市民社区基金会，并在其后引发了社区基金会发展的高潮。市民社区基金会的资金来源主要是市民捐赠、市民投资等，其“以资源中介者的身份，通过各种方式将其提供给以‘解决地域问题为使命、以市民为行动主体的市民活动’的社会组织”，在培育日本非营利组织发展方面发挥了重要作用。2008年，我国首个社区基金会——“桃源居公益事业发展基金会”成立。2014年，深圳市民政局最早出台鼓励社区基金会发展的政策，在全国开创了政府倡导社区基金会发展的先河。2014年也被称作中国社区基金会发展元年。2017年，中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，鼓励社区基金会成立，引导社会资金投入社区治理领域。社区基金会明确写入中央文件标志着发展社区基金会已不再限于地方性探索实践，而是已经得到党与国家制度方面的支持。正是由于从地方到中央政府的政策推动，我国社区基金会数量有了大幅增长。到2019年底，全国社区基金会已达126家。社区基金会已成为推动我国社区治理创新的一种新的制度设置。社区基金会作为突破我国社区治理困境的一种创新路径，对于提供社区公共服务、解决社区资源不足、克服社区行政化、带动居民参与等发挥了积极作用。但是从现有社区基金会的实践状况来看，尽管其中大多数都将社区公益组织培育作为基金会的重要使命，但在实际运作中，社区基金会在社区社会组织培育、社区领袖发掘等社区培育力方面还缺乏相应的机制，项目运作主要是对具体服务项目的资金支持，而很少针有对社区社会组织力量培育方面的项目资助。由于社区基金会具有社区“资源蓄水池”等资金优势，因此在功能定位上，应明确将其定位为：“社区服务体系的中游或者上游，通过资助社会组织实现服务创新。”也就是说，在社区公益生态体系中，社区基金会作为支持型社会组织，需要根据居民需求，开展多元化的社区公益项目服务，为社区社会组织赋能，促进其成长。即通过社区基金会，“一方面有效达到政府发展社区社会组织的政策意图；另一方面，提升社区社会组织的规范化和专业化程度，并发挥辅助监督和管理社区社会组织的功能”。为更好地促进社区基金会战略性发展及更好地发挥其在培育社区社会组织方面的功能，还必须从完善社区基金会的治理结构、构建多元化的筹资体系、构建以战略资助与战略资助能力为重点的战略资助体系等方面入手，进一步完善社区基金会的运行机制和治理结构，打造社区公益价值链，着力提升社区基金会的社区领导力。值得注意的是，在汲取日本社区营造的经验时，我们需要意识到日本等西方发达国家在社会组织的发展中更多强调其独立性特点，但这种过于理想化的理论设想是不符合中国国情的。在中国，必须重视与坚持党对社会组织的领导。具体在基层社会治理中，中国共产党通过党的组织体系的体制动员、组织嵌入、政治吸纳、契约合作、资源支持等嵌入方式，实现党对社会组织在社区治理中的“赋权性嵌入”，促进社会组织在社区的协同性治理，充分彰显中国之治的制度优势。这是日本以及其他西方国家所无法比拟的。

文章来源：《长白学刊》2023年第3期